Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах.

б. З. Расходы бюджетов различных уровней.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации существляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. В России и Беларуси доля субнациональных бюджетов в общем объеме расходов консолидированных бюджетов составляет около 50%, в Украине и Казахстане – около 40%. Сравнительная характеристика национальных и субнациональных бюджетов в общем объеме расходов в 2001—2002 гг. по четырем странам (Россия, Беларусь, Украина, Казахстан) приведена в табл. 6.4.

Таблица 6.4.

Доли национальных и субнациональных бюджетов в общем объеме расходов в 2001—2002 гг., %

Источник: данные министерств финансов стран и расчеты по ним; по России также данные Госкомстата России.

Федеративное устройство России сказывается в основном на распределении расходов на государственное управление и местное самоуправление – в силу гораздо большей роли региональных органов власти (являющихся органами государственной власти) существенно выше и доля субнациональных бюджетов в расходах по этой статье.

Финансирование правоохранительной деятельности наиболее децентрализовано в Казахстане, причем в этой стране субнациональные бюджеты принимают также участие в финансировании расходов по статье «оборона» (и в 2001, и в 2002 г. доля субнациональных бюджетов в этих расходах составляла 18%).

Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимые социальные гарантии осуществляются за счет средств федерального бюджета. Из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В табл. 6.5 представлены данные по исполнению бюджета Российской Федерации на август 2006 г.

Таблица 6.5.

Исполнение федерального бюджета Российской Федерации на август 2006 г.[32]

Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007—2009 гг. и проект федерального бюджета на 2007 г. соответствуют требованиям Бюджетного послания на 2007 г. о необходимости формирования бюджетной политики «исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами».[33]

Основными задачами бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2007 г. стали:[34]

– последовательное снижение темпов инфляции;

– обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации;

– продолжение политики аккумулирования «коньюктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде;

– прирост непроцентных расходов федерального бюджета темпами, адекватными темпам роста экономики;

– повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;

– разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансового планирования;

– увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов;

– использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в целях расширения частных инвестиций.

Основными федеральными расходами являются оборона, правоохранительная деятельность, медицина и образование.

В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысили 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. руб.[35]

Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.

Одним из приоритетных направлений бюджетной политики остается обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

Национальная оборона в России, Беларуси, Казахстане и Украине финансируется в основном за счет центрального правительства, но в рассматриваемом периоде практически всегда и везде субфедеральные бюджеты участвовали в финансировании этой государственной функции. В Беларуси доля субфедерального уровня в общем объеме военных расходов не превышает 2%, в России и Украине – 1%. Исключением является Казахстан, для которого эта величина в 1998 г. составила 14,1% и к 2000 г. возросла до 20,2%[36]

Динамика расходов на национальную оборону в относительном (процент к ВВП) и в подушевом (долл. по текущему курсу) выражении характеризуется данными табл. 6.6 и 6.7.

Таблица 6.6.

Доля расходов консолидированного правительства на национальную оборону в ВВП, %

Таблица 6.7.

Расходы консолидированного правительствана оборону в расчете на душу населения, долл. США по текущему курсу.

Бюджетные ассигнования на национальную оборону в 2007 г. составят 821,2 млрд руб., что на 161,9 млрд руб. (24,6%) выше уровня 2006 г. (табл. 6.8).

Таблица 6.8.

Основные расходы федерального бюджета на национальную оборону[37]

В целом для Беларуси, России и Украины в последние годы характерно повышение оборонных расходов, как в относительном, так и в подушевом выражении. Исключение представляет Казахстан, в котором доля военных расходов в ВВП стабильно снижается. По-видимому, это связано с политикой радикального сокращения и модернизации вооруженных сил, проводимой правительством этой страны в рассматриваемый период.

Россия резко выделяется среди стран «четверки» по доле военных расходов в ВВП, величине оборонных расходов на душу населения и темпам их роста. Это объясняется тем, что именно Россия унаследовала основную часть военной машины СССР, включая стратегический и ядерный потенциал, а также последовательным проведением заявленной государственной политики.

Анализ расходов консолидированного бюджета России, Казахстана, Беларуси, Украины свидетельствует об общей для всех стран тенденции к централизации расходов на правопорядок и безопасность. Следует отметить также, что Украина отличается от других трех государств существенно более высокой степенью централизации. Так, на правопорядок и безопасность из субнациональных бюджетов Украины перечисляется всего 6,3% по сравнению с 14,7% в Беларуси (табл. 6.9).

Таблица 6.9.

Доля расходов субнациональных бюджетовв расходах консолидированного правительствана правопорядок и безопасность, %

Относительные и подушевые показатели расходов на эту функцию приведены в табл. 6.10.

Таблица 6.10.

Доля расходов расширенного правительства на правопорядок и безопасность в ВВП, %

Источники: Gоvеrnmеnt Finаnсе Stаtistiсs Yеаrbоок, 2002; Содружество Независимых Государств в 2001 г.

Расходы расширенного правительства на правопорядок и безопасность в четырех странах в расчете на душу населения приведены в табл. 6.11.

Таблица 6.11.

Расходы расширенного правительства на правопорядок и безопасность в расчете на душу населения, долл. по текущему курсу[38]

На цели развития национальной безопасности в 2007 г. в России планируется направить из федерального бюджета 664,1 млрд руб., что на 124,6 млрд руб. (23,1%) выше уровня 2006 г. Основные расходы федерального бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в Российской Федерации в 2006—2007 гг. приведены в табл. 6.12.

Таблица 6.12.

Основные расходы федерального бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность[39]

В 2007 г. общие расходы федерального бюджета на науку и опытно-конструкторские разработки возрастут на 30,0 млрд руб. (31,2%), в том числе на фундаментальные исследования – на 26% (табл. 6.13).

Таблица 6.13.

Основные расходы федерального бюджета на науку и инновации[40]

Для решения демографической проблемы необходимо в ближайшие годы обеспечить достижение результатов по трем основным направлениям демографической политики; повышение рождаемости, снижение смертности и миграционное замещение естественной убыли населения. Главной целью демографической программы является стабилизация населения Российской Федерации к 2015 г. на уровне 140—142 млн человек.

С 2007 г. начнется реализация основного направления программы – стимулирования повышения рождаемости, включающего в себя комплекс мероприятий, которые должны привести к повышению суммарного показателя рождаемости (число рождений в год на 1000 человек) до целевого уровня 1,65—1,7, а также рождению в 2010—2014 гг. дополнительно 300—320 тыс. детей по сравнению с соответствующим показателем 2005 г. Финансирование программы повышения рождаемости в 2007 г. показано в табл. 6.14.

Таблица 6.14.

Финансирование программы повышения рождаемости в 2007 г.

Основной целью государственной политики в сфере образования является повышение уровня образования населения, а также повышение доступности качественного образования для всех слоев населения независимо от происхождения, доходов и места жительства граждан. В отличие от расходов на оборону и правопорядок расходы на образование в странах Казахстан, Россия, Беларусь, Украина в значительной степени децентрализованы. В Беларуси, Казахстане и России доля субнациональных бюджетов в финансировании образования за последние годы составляла более 80%, и лишь в Украине этот показатель составил 64%. В этот период в Казахстане наблюдалась тенденция к большей децентрализации, а в Украине – к большей централизации; но в целом эти изменения не были радикальными.

Динамика доли расходов на образование в ВВП представлена в табл. 6.15.

Таблица 6.15.

Доля расходов расширенного правительства на образование в ВВП, %

Обращает на себя внимание заметно большая доля расходов на образование в Беларуси, причем она имеет тенденцию к увеличению. Быстрое увеличение характерно для Украины; в России этот показатель в последние годы стабилен, а в Казахстане проявляет тенденцию к уменьшению.

Что касается подушевых показателей – расходов на душу населения по текущему курсу, то и здесь наблюдается превосходство Беларуси, а Казахстан проявляет тенденцию к снижению (табл. 6.16).

Таблица 6.16.

Расходы на образование в расчете на душу населения, долл. по текущему курсу[41]

Основные расходы федерального бюджета Российской Федерации на образование в 2006—2007 гг. представлены в табл. 6.17.

Таблица 6.17.

Основные расходы федерального бюджета Российской Федерации на образование[42]

Из федерального бюджета в основном финансируется высшее профессиональное образование. В 2005—2006 учебном году в Российской Федерации было 655 высших учебных заведений, в которых обучалось 5,9 млн студентов. В 2007—2009 гг. планируется увеличение численности студентов за счет повышения доступности высшего образования. К 2009 г. численность студентов будет на 1,7—2,6% выше уровня 2005 г.[43]

Расходы государства в области промышленности распределены по трем основным направлениям:

1) поддержка развивающихся экспортоориентирован-ных отраслей;

2) реструктуризация убыточных отраслей;

3) регулирование стратегических отраслей и естественных монополий (табл. 6.18).

Таблица 6.18.

Основные расходы федерального бюджета на поддержку и реформирование промышленности и энергетики.

По сравнению с другими странами для России характерно значительное превышение расходов на промышленность и строительство, причем отрыв стабильно увеличивается, т. е. Россия оказывается в этом отношении наиболее «интервенционистской» страной. Это свидетельствует о наличии относительно более сильного «промышленного и строительного лобби». Можно предположить, что при экономическом объединении это может вызвать некоторое политическое напряжение во всех странах: промышленники Беларуси, Казахстана и Украины будут пытаться добиться от своих правительств усиления поддержки, а промышленники России – сохранения относительных преимуществ.

В рамках реструктуризации убыточных отраслей промышленности из федерального бюджета ежегодно выделяются средства на реструктуризацию убыточных предприятий угольной отрасли. В 2007 г. на эти цели выделено 4,9 млрд руб. (на 0,3 млрд руб. больше чем в 2006 г.). В связи с закрытием шахт требуется реализация программ развития шахтерских городов и поселков и социальная реабилитация их жителей, на что из федерального бюджета в 2007 г. выделено 2,2 млрд руб.

Ассигнования федерального бюджета в сфере транспорта направлены в первую очередь на обеспечение экономики надежной и современной транспортной инфраструктурой и обеспечение использования Российской Федерацией ее выгодного географического положения. Основные расходы федерального бюджета на транспорт представлены в табл. 6.19.

Таблица 6.19.

Основные расходы федерального бюджета на транспорт[44]

В целях обеспечения территориальной целостности и выравнивания обеспечения регионов транспортной инфраструктурой значительные средства направляются на субсидирование дорожного строительства в регионах. К 2009 г. число населенных пунктов Российской Федерации, не обеспеченных подъездными путями с твердым покрытием, сократится более чем на 1000 по сравнению с 2005 г. Повысится доля дорог, соответствующих международным стандартам, снизится доля перегруженных дорог.

Уровень централизации/децентрализации расходов на социальное обеспечение стран Евразийского союза различен. Наиболее централизованная система социальной поддержки существует в Беларуси – доля расходов субнационального уровня стабильно составляет около 3% расходов расширенного правительства. Казахстан и Россия стоят на втором месте по степени централизации, для них этот показатель в последние годы составляет 10—13%; при этом в Казахстане в 1999 г. произошла резкая централизация этого вида расходов (с 27 до 12%). Наименее централизованная система существует в Украине – в разные годы от 14 до 17%. Общей чертой, однако, является высокая степень централизации по сравнению с другими расходами социальной направленности. Это, по-видимому, объясняется одной и той же причиной исторического характера – с самого начала экономических реформ государственные пенсионные системы, а также системы социального страхования и страхования по безработице были построены на основе централизованных внебюджетных пенсионных фондов. В силу этого даже при переходе к накопительной системе (как в Казахстане) та часть пенсии, которая финансируется государством, выплачивается из центрального бюджета. Сравнение по показателю доли социальных расходов в ВВП позволяют сделать данные табл. 6.20.

Таблица 6.20.

Доля расходов расширенного правительства на социальное обеспечение в ВВП, %

Относительный уровень расходов на социальное обеспечение России и Казахстана довольно близок. Более высокие показатели Беларуси, по-видимому объясняются общей долей расходов расширенного правительства в этой стране. Явно выделяющиеся показатели Украины связаны с существенно более высокой долей расходов по этой статье в общем объеме расходов расширенного правительства.