Конспект лекций по курсу «Государственные и муниципальные финансы».
11.1. Содержание, формы и органы бюджетного контроля.
Финансовый контроль является неотъемлемым элементом управления финансами и денежными потоками с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Финансовый контроль прямо и непосредственно вытекает из контрольной функции финансов. Но если в контрольной функции выражается сущность финансов, то финансовый контроль – это регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов.
Финансовый контроль можно разделить на две взаимосвязанные сферы: государственный и негосударственный контроль.
Государственный контроль – это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной, обязательное условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Во многом это обусловлено тем, что именно на государственные органы ложится большое количество функций по защите финансовых прав и интересов членов общества, использование различных способов предотвращения и предупреждения злоупотреблений и краж.
Государственный финансовый контроль представляет собой регламентированную деятельность государственных органов власти и управления по проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов. Поэтому государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за:
1) исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
2) организацией денежного обращения;
3) использованием кредитных ресурсов;
4) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
5) предоставлением финансовых, налоговых льгот и преимуществ.
Бюджетный контроль – это составная часть государственного финансового контроля, представляющая собой деятельность уполномоченных государственных органов по проверке законности, целесообразности и эффективности действий при образовании, распределении и использовании централизованных денежных средств государства и местных органов власти.
Основными задачами бюджетного контроля являются:
1) контроль за соблюдением действующего бюджетного и налогового законодательства;
2) обеспечение правильности составления и исполнения бюджета;
3) обеспечение своевременности и полноты выполнения обязательств гражданами и хозяйствующими субъектами перед государственным бюджетом;
4) проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
5) проверка обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и других кредитных учреждениях;
6) контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;
7) выявление резервов роста доходов бюджетов разных уровней;
8) обеспечение сохранности государственной собственности.
Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:
1) предварительный контроль – осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов разных уровней. Он используется для повышения реалистичности планов, обоснованности финансовых программ, смет расходов. Он позволяет определить наиболее эффективные способы удовлетворения потребностей государства при имеющихся ограниченных ресурсах, позволяет избежать нецелевого использования бюджетных средств;
2) текущий контроль – проводится в ходе исполнения бюджета. Это основной вид бюджетного контроля, в ходе которого проверяется правильность исполнения смет расходов бюджетными учреждениями, своевременность уплаты налогов и осуществления платежей. В ходе текущего контроля выявляется степень соблюдения финансовых норм и нормативов, установленных показателей по формированию и использованию бюджетного и внебюджетного фондов. Он проводится с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины, возможных потерь и злоупотреблений. Текущий контроль может осуществляться также в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления, в ходе парламентских слушаний, по депутатским запросам;
3) последующий контроль происходит в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Его смысл состоит в том, чтобы проанализировать, насколько реалистичным явилось исполнение бюджета, выявить причины отклонения отчетных данных от запланированных с тем, чтобы учесть это при составлении бюджета на следующий год. Эта форма контроля осуществляется путем анализа финансовых отчетов и балансов.
Бюджетный контроль осуществляется уполномоченными на то органами. К их числу в России относятся:
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Она вправе осуществлять также финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Федеральное казначейство осуществляет контроль за:
• непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;
• соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
• наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.
Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций. Они осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.
В соответствии со ст. 101–103 Конституции РФ для осуществления общегосударственного контроля законодательные органы государственной власти могут создавать свой орган. Таким органом в России является Счетная палата РФ.
Счетная палата РФ существует в России на основании Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ, и подотчетна ему.
Основными задачами Счетной палаты являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:
• организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;
• проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов;
• экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
• анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;
• подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов в отчетном году;
• подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды. Они распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность, либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета или обслуживания государственного долга РФ.
Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Большую роль в осуществлении бюджетного контроля играет также Федеральное казначейство.