Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект).
2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации.
Контроль и надзор в сфере строительства представляет собой одну из разновидностей института административного надзора в России. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.
По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определённые направления его функционирования.
Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности – проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным объектом. Целевое же назначение административного надзора уже – проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определённым нормам и правилам, т. е. законность.
Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьёзные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности – судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора – обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.
К специфическим признакам административного надзора относятся:
1) административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;
2) объектом административного надзора является неопределённый круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:
– все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчинённости и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;
– субъекты, осуществляющие свою деятельность в определённых сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;
– субъекты, находящиеся в определённых юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобождённые из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.
3) важные свойства административного надзора – непрерывность (или жёсткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определён как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего чёткую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих материалов), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соотвтствующих актов);
4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определённые материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;
5) при реализации административно-надзорных полномочий субъекты не могут выходить за пределы установленного круга вопросов, уже отмечалось, что содержание административно-надзорной деятельности строго ограничено – проверяется соответствие определённой деятельности или состояния установленным требованиям (нормам и правилам). Здесь важно подчеркнуть, что в рамках административного надзора устанавливаются исключительно вопросы законности, а не целесообразности;
6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заключений, проводить экспертизы);
7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.
Значимость административного надзора в современный период значительно возросла, что нашло своё отражение в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года (в ред. от 27 октября 2003 г.), где контрольно-надзорную деятельности регламентируют сразу несколько положений. Так, подпункт б) пункта 2 Указа определяет содержание контрольно-надзорных функций, под которыми понимается:
– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
– регистрация актов, документов, прав, а также издание индивидуально-правовых актов. Другое важнейшее положение Указа связано с унификацией статуса контрольно-надзорных органов. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбе с преступностью и общественной безопасности, является федеральная служба (служба).
Поэтому можно сделать вывод, что субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие службы, исчерпывающий перечень которых даётся в данном Указе.
Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделённых полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.
Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.[151]
Обращаясь к вопросам анализа строительного контроля, отметим, что он проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ, проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
Обязанность осуществлять строительный контроль лежит, прежде всего, на лице, осуществляющем строительство (так называемый производственный контроль). Федеральными законами могут предусматриваться и особенности осуществления такого контроля. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[152] предусматривает проведение производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль), осуществляемого в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Осуществлять строительный контроль – это право застройщика (заказчика) (технический надзор).
Застройщик (заказчик) может привлекать лицо, подготовившее проектную документацию, для осуществления авторского надзора. Так, согласно ст. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»,[153] архитектор и юридическое лицо на основании договора с заказчиком (застройщиком) имеют право осуществлять авторский надзор за строительством архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем на строительстве данного объекта, осуществляя контроль за качеством строительных материалов, качеством и объёмом выполняемых строительно-монтажных работ и финансовый контроль. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О производственной безопасности опасных производственных объектов»[154] в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.
В случае если строительство, реконструкция и капитальный ремонт осуществляются на основе договора строительного подряда, то в соответствии со ст.749 ГК РФ заказчик также имеет право привлекать к осуществлению контроля и надзора за строительством и принятию от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком инженера (инженерную организацию) без согласия подрядчика. Привлечение инженера (инженерной организации) осуществляется, как правило, посредством заключения с ними договора поручения. Если инженер является работником заказчика, то, соответственно, он работает на основании трудового договора (контракта). При привлечении инженера (инженерной организации) их правомочия в отношении дачи подрядчику указаний и иные функции определяются в договоре строительного подряда.
В ч. 3–7 ст. 71 ГрК РФ закрепляются обязанности лица, осуществляющего строительство, по проведению строительного контроля, права застройщика (заказчика) (в случае осуществления строительства на договорной основе), устанавливается обязанность проводить контроль за выполнением работ, строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность объекта и контроль за которыми не может быть проведён после выполнения других работ или устранение недостатков которых не может быть проведено без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устанавливается обязанность письменного оформления актов, составляемых по результатам строительного контроля, а также замечаний застройщика (заказчика), привлекаемых им для осуществления строительного контроля лиц. Требование письменного оформления указанных замечаний и актов по результатам осуществления строительного контроля имеет важное значение. Такие документы должны в обязательном порядке учитываться при расследовании случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и ли юридических лиц в результате отступления от проектной локументации, нарушения требований технических регламентов.
Согласно Ч. 8 указанной статьи порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. В качестве таких нормативных правовых актов необходимо отметить Свод Правил СП 11110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», одобренный постановлением Госстроя РФ от 10 июня 1999 г. N 44,[155] и СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», одобренный постановлением Госстроя РФ от 19 апреля 2004 г. N 70.[156] Указанные документы носят рекомендательный характер.
Так, согласно СНиП 12-01-2004 при выполнении лицом, осуществляющим строительство, производственного контроля за качеством строительства следует выполнять следующие действия:
– входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком);
– приёмку вынесенной в натуру геодезической разбивочной основы;
– входной контроль применяемых материалов, изделий;
– операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций;
– оценку соответствия выполненных работ, результаты которых становятся недоступными после начала выполнения последующих работ.
При входном контроле проектной документации следует проанализировать всю предоставленную документацию, включая проект организации строительства и рабочую документацию, проверив при этом: её комплектность; соответствие проектных осевых размеров и геодезической основы; наличие согласований и утверждений; наличие ссылок на материалы и изделия; наличие перечня работ и конструкций, показатели качества которые влияют на безопасность объекта и подлежат оценке соответствия в процессе строительства; наличие предельных значений, контролируемых по указанному перечню параметров, допускаемых уровней несоответствия по каждому из них; наличие указаний о методах контроля и измерений, в том числе в виде ссылок на соответствующие нормативные документы. При обнаружении недостатков соответствующая документация возвращается на доработку.[157]
Входным контролем в соответствии с действующим законодательством проверяют соответствие показателей качества покупаемых (получаемых) материалов, изделий и оборудования требованиям стандартов, технических условий или технических свидетельств на них, указанных в проектной документации и (или) договоре подряда. При этом проверяется наличие и содержание сопроводительных документов поставщика (производителя), подтверждающих качество указанных материалов, изделий оборудования. При необходимости могут выполняться контрольные измерения и испытания указанных выше показателей. Методы и средства этих измерений и испытаний должны соответствовать требованиям стандартов, технических условий и (или) технических свидетельств на материалы, изделия и оборудование. Материалы, изделия, оборудование, несоответствие которых установленным требованиям выявлено входным контролем, следует отделить от пригодных и промаркировать. Работы с применением этих материалов, изделий и оборудования следует приостановить. Застройщик (заказчик) должен быть извещён о приостановке работ и её причинах.
Операционным контролем исполнитель работ проверяет: соответствие последовательности и состава выполняемых технологических операций технологической и нормативной документации, распространяющейся на данные технологические операции; соблюдение технологических режимов, установленных технологическими картами и регламентами, соответствие показателей качества выполнения операций и их результатов требованиям проектной и технологической документации, а также распространяющейся на данные технологические операции нормативной документации. Места выполнения контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении несоответствий установленным требованиям должны соответствовать требованиям проектной, технологической и нормативной документации.[158]
В целях осуществления технического надзора застройщик (заказчик) может выполнять: проверку наличия у исполнителя работ документов о качестве (сертификатов в установленных случаях) на применяемые им материалы, изделия, оборудование, документированных результатов входного контроля и лабораторных испытаний; контроль соблюдения исполнителем работ правил складирования и хранения применяемые материалов, изделий и оборудования; при выявлении нарушений этих правил представитель технадзора может запретить применение неправильно складированных и хранящихся материалов; контроль соответствия выполняемого исполнителем работ операционного контроля указанным требованиям; контроль наличия и правильности ведения исполнителем работ исполнительной документации, в том числе оценку достоверности геодезических исполнительных схем, выполненных конструкций с выборочным контролем точности положения элементов; контроль за устранением дефектов в проектной документации, выявленных в процессе строительства, документированный возврат дефектной документации проектировщику; контроль и документированная приёмка исправленной документации, передача её исполнителю работ; контроль исполнения исполнителем работ предписаний органов государственного надзора и местного самоуправления; контроль соответствия объёмов и сроков выполнения работ условиям договора и календарному плану строительства; оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия выполненных работ, конструкций, участков инженерных сетей, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением исполнителем работ требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов; заключительную оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия законченного строительством объекта требованиям законодательства, проектной и нормативной документации… Для осуществления технического надзора застройщик (заказчик), при необходимости, может сформировать службу технического надзора, обеспечив её проектной и необходимой нормативной документацией, а также контрольно-измерительными приборами и инструментами.
Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости – и начального периода его эксплуатации. При осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведётся журнал авторского надзора за строительством, который составляется проектировщиком и передаётся заказчику. Основные обязанности лица, осуществляющего авторский надзор, заключаются в проведении выборочной проверки соответствия производимых строительных и монтажных работ, рабочей документации и требованиям строительных норм и правил, выборочного контроля за качеством и соблюдением технологии производства работ, связанных с обеспечением надёжности, прочности, устойчивости и долговечности конструкций и монтажа технологического и инженерного оборудования, своевременном решении вопросов, связанных с необходимостью внесения изменений в рабочую документацию в соответствии с требованиями ГОСТ Р 21.101– 97 «Основные требования к проектной и рабочей документации» и контроля за исполнением, информировании застройщика (заказчика) о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих авторский надзор, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации и нарушений требований нормативных документов. Лица, осуществляющие авторский надзор, вправе, а в случаях, предусмотренных федеральными законами или договором с застройщиком (заказчиком), обязаны участвовать в освидетельствовании скрываемых возведением последующих конструкций работ, от качества которых зависит прочность, устойчивость, надёжность и долговечность возводимых зданий и сооружений, и в приёмке в процессе строительства отдельных ответственных конструкций.[159]
Переходя к вопросу о правовом регулировании организации строительного надзора необходимо отметить, что в 2004 г. в ГрК РФ были закреплены понятия не только строительного контроля (ст. 53), но и строительного надзора. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 было утверждено «Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», в котором предусматривалось возложение на эту Службу полномочий по осуществлению надзора за деятельности уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность в области прочности, устойчивости, эксплуатационной надёжности зданий и сооружений.
Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, позволяет говорить о том, что в России стал складываться комплексный правовой институт государственного строительного надзора.
Статья 54 ГрК РФ определяет, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные, другие характеристики надёжности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или её модификацией.
Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»,[160] которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54. В субъектах Российской Федерации лишь в 2005 г. стала формироваться система и структура органов государственного строительного надзора. Например, администрация Воронежской области приняла постановление от 13 ноября 2005 г. N 1013 «Об инспекции архитектурно-строительного надзора Воронежской области».
Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на выполнение государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти по осуществлению государственного строительного надзора нормативно разграничиваются.[161]
Задачами государственного строительного надзора являются:
1) предупреждение нарушений строительных норм и технических нормативов;
2) выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
Должностные лица, которые выполняют государственный строительный надзор при проведении проверок, осуществляют следующие полномочия:
А) беспрепятственный доступ на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора, во время исполнения служебных обязанностей;
Б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журнала, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;
В) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;
Г) составляют по результатам проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;
Д) вносят записи о результатах проведённых проверок в общий и (или) специальный журнал;
Е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях;
Ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.[162]
Государственный строительный надзор устанавливается в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Проверке подлежит соблюдение:
А) при строительстве – требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования;
Б) при реконструкции – требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;
В) при капитальном ремонте – требований для капитального ремонта по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования.
Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор: а) в соответствии с программой проверок; б) в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; в) в случае получения извещений органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; г) в случае обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:
А) соблюдение требований к выполнению работ, предусмотренных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте;
Б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;
В) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;
Г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентациями (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.
В рамках проводимой проверки орган государственного строительного надзора может использовать такие способы, как экспертиза, обследование, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.
По результатам проведённой проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, который является основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются: вид нарушения; ссылка на нормативный правовой акт; технический регламент, проектной документацию, требования, которых нарушены; устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В установленном законодательством порядке может применяться такая мера административного правового принуждения, как приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на определённый срок.
После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оценивается выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.[163]
При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не допускается осуществления иных видов государственного строительного надзора, кроме государственного строительного надзора.
В целом структура органов архитектурно-строительного надзора включает в себя: Главную инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора в составе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ, её структурные подразделения в военных округах и на флотах; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора субъектов Российской Федерации.
Данные органы, являясь субъектами административного права, осуществляют контрольно-надзорные полномочия в области строительства и реализуют правовой статус в системе следующих правоотношений:
1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в области строительства);
2) в управленческом процессе, т. е. при использовании управленческих процедур;
3) в административном процессе, т. е. в системе отношений, возникающих в связи с необходимостью обеспечения судебной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
4) в административно-деликтном праве, т. е. процессе применения органами архитектурно-строительного надзора и их должностными лицами мер административного принуждения к субъектам, нарушающим нормы градостроительного законодательства.[164]
Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора во исполнение возложенных на них задач осуществляют организационно-распорядительные, управленческие, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции на различных стадиях строительства и производства строительных конструкций и изделий.
К составным частям правоохранительной деятельности органов архитектурно-строительного надзора относится: осуществление контрольно-надзорных функций; обеспечение исполнения норм права; рассмотрение дел об административных правонарушений в области строительства и применение административных наказаний.
В настоящее время практическое отсутствие соответствующей нормативной базы в сфере контроля, надзора, экспертизы, ввода объектов в эксплуатацию в развитие действующего законодательства о градостроительстве, говорит о возникающих проблемах, связанных с правоприменительной практикой ГрК РФ, многие положения, которого не могут действовать в силу непроработанности отдельных его положений, вследствие чего кодекс требует постоянного изменении его норм. Только со времени принятия ГрК РФ (2004 г.), в его редакцию трижды вносились существенные изменения в связи с противоречивостью ряда его норм.
Правовые нормы, регулирующие порядок создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют правовой институт как административного, так и экологического права. Об этом свидетельствуют нормы, которые содержатся в разных нормативных актах в ФЗ «Об охране окружающей среды»,[165] «О Градостроительном кодексе РФ»,[166] «О Государственном земельном кадастре»,[167] «О разграничении государственной собственности на землю»,[168] «О Водном кодексе РФ»,[169] «О Лесном кодексе РФ»,[170] «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения РФ»[171] и др.
Анализ гл. 23 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что дела об административных правонарушениях в строительном комплексе вправе рассматривать определённые лица, а именно: начальник Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора федерального органа исполнительной власти, его заместители, а также начальники инспекций государственного архитектурно-строительного надзора, их заместители.[172] Из этого можно сделать вывод, что в данной главе делается ссылка только на федеральный орган исполнительной власти. Однако на федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации, в частности на орган архитектурно-строительного надзора, законодатель не ссылается, хотя органы архитектурно-строительного надзора субъектов Федерации также решают подобные вопросы, в отличие от других статей КоАП РФ, где ссылка на указанные органы имеет место. Их этого следует, что в статью 23.56 КоАП РФ необходимо внести дополнения после слов «…исполнительной власти» – «субъектов исполнительной власти».
Общим, что объединяет эти правовые нормы, как справедливо заметил О. И. Крассов, является предмет правового регулирования.[173] И с этим выводом нельзя не согласиться потому, что таким предметом являются отношения по поводу создания и эксплуатации предприятий, различных зданий и сооружений, используемых в хозяйственных целях, т. е. объектов недвижимости.
Федеральный закон от 10 января 2002 N 7 «Об охране окружающей среды» ст. 37 конкретизирует требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений иных объектов,[174] а в ст. 38 уточняет требования при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов.[175]
За несоблюдение указанных нормативов надлежит компенсация вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, либо на добровольных началах, либо по решению суда.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среды, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Согласно Федеральному Закону РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы возмещения вреда здоровью граждан: добровольное и государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий, катастроф. В развитие этого вопроса представляется необходимым принять федеральный закон об обязательном страховании ответственности физических лиц при проектировании и строительстве.
Несмотря на то, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации,[176] нам представляется, что следует внести дополнение в ст. 15 ГрК РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Больше того, размещение информации должно касаться и генеральных планов и их проектов и могут размещаться на официальных сайтах (если таковые имеются). Подобные дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 ГрК РФ в части, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территорий. Что касается двух последних статей ГрК РФ то, в них необходимо внести изменения исходя из того, что градостроительные планы земельного участка могут подготавливаться и выдаваться по инициативе лишь правообладателей земельных участков, а не любых физических или юридических лиц.
Важная роль при осуществлении градостроительной деятельности отводится государственной экспертизе проектной документации, организационно-правовые отношения, которые возникают при её осуществлении и регулируются ст. 49 ГрК РФ.
В целом следует отметить, что данная статья является новеллой поскольку, в ГрК 1998 г. отсутствовала статья, посвящённая вопросам государственной экспертизы проектной документации.
В рассматриваемой статье чётко определены объект капитального строительства, проектная документация, которая не подлежит государственной экспертизе, предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу.
Проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников её финансирования и формы собственности на объекты (предприятия, здания, сооружения), для которых она разрабатывается. Исключением из этого правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
Государственная экспертиза проектной документации осуществляется только федеральным органом исполнительной власти и подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время государственная экспертиза документации проводится на федеральном уровне Экспертным советом при Правительстве РФ, Главным управлением государственной ведомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.[177] Рассматривая проблемы осуществления государственной экспертизы проектной документации, следует отметить, что до 1 июля 2006 года в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ[178] в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, действовала ст. 29 «Градостроительная экспертиза градостроительной документации» ГрК РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ. В частности, этой статьёй было предусмотрено, что градостроительная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определённом настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия документации требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Что касается уровня территориальных органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, то здесь осуществляется государственная экспертиза градостроительной и проектной документации научно-исследовательс-ких работ, градостроительных разделов целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 29 ГрК РФ.
ГрК РФ 2005 года впервые включил государственную экспертизу проектной документации в состав главы шестой, зафиксировав её место и значение в системе общегосударственных правил в области строительства и инвестиционных проектов и процедур. Сравнивая предыдущий Градостроительный кодекс и последний, нельзя не обратить внимание на то, что в последнем ГрК РФ фактически произошло сужение самого предмета экспертизы и кардинальный пересмотр требований к составу создаваемой комиссии и соответственно к экспертируемой документации.
Предмет экспертизы был просто ограничен знаками проектной документации. Экспертиза предпроектной документации была вынесена за пределы компетенции государственной экспертизы, так как по пути, вся предпроектная стадия осталась вне ГрК РФ. Стало возможным влиять и на состав проектной документации благодаря пересмотру самого её смысла, её назначения.
Существовавший порядок (на основании Постановления Правительства N 1008 от 27.12.2000 г.)[179] предусматривал, что сводное значение по результатам проведения государственной экспертизы проектной документации должно содержать «совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учётом требований экологической и промышленной безопасности». Такое положение предопределяло до принятия последнего ГрК РФ основные требования к составу проектной документации. В настоящее время, в ГрК РФ в качестве главного назначения проектной документации обозначено обеспечение надёжности и благоприятной среды жизнедеятельности. Поэтому, согласно ч. 12 ст. 49 ГрК РФ, перестали являться необходимыми такие разделы проекта, как «Генеральный план и транспорт», «Технологические решения», «Управление производством и предприятием», «эффективность инвестиций». Это говорит о том, что разработка указанных, поскольку это связано с дополнительными финансовыми расходами. В этой связи состав проектной документации претерпит изменения, что может привести к негативным последствиям в части безопасности строительных объектов.
С учётом вышесказанного представляется необходимым принятие ряда федеральных законов, содержание которых бы включало в себя ряд технических регламентов: «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории», «О требованиях безопасности при проведении инженерных изысканий для проектирования и строительства зданий, строений, сооружений», «О требованиях безопасности при проведении архитектурно-строительного проектирования зданий, строений, сооружений». Выполнение этих требований, будет обеспечивать безопасность градостроительной деятельности, проектируемых и строящихся объектов на основе утверждённых документов.
Далее, по нашему мнению, Министерству регионального развития РФ совместно с другими ведомствами необходимо разработать положение «О порядке расследования причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов в случае причинения вреда жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц». Данный нормативно-правовой акт, имеющий административно-процессуальную направленность, позволит более эффективно определить степень вины тех или иных должностных лиц.
В настоящее время актуален вопрос, связанный с архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства и особенно с проектной документацией, предусмотренной статьями 47 и 48 ГрК РФ. Анализируя эти статьи, можно прийти к выводу, что проектная документация, связанная со строительным комплексом, не имеет региональных нормативов, поэтому возникает необходимость урегулировать в соответствующем правовом акте порядок принятия нормативов градостроительного проектирования на уровне субъектов Российской Федерации, то есть речь идёт о том, что необходимо внести изменения в ГрК РФ в части осуществления градостроительной экспертизы проектной документации.
Анализируя ГрК РФ, можно прийти к выводу, что ч. 7 ст. 54 в императивном порядке запрещает осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного данной статьёй. Однако с данным положением трудно согласиться.
Во-первых, указанное положение противоречит п. 9 ст. 55 ГрК РФ, предусматривающей необходимость предоставления заключения государственного пожарного надзора, в то время как в комментируемой статье указание на проведение такого вида надзора отсутствует.
Во-вторых, введение данной нормы было отложено до 1 января 2007 года. Этот срок в настоящее время наступил. Однако практически данная норма не действует в силу того, что на законодательном уровне не оценена необходимость проведения иных видов надзора при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте и соответственно не были внесены соответствующие изменения в ГрК РФ или иные федеральные законы.
В-третьих, решение о включении каких-либо видов государственного надзора в ГрК РФ, возможно, потребует пересмотра разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку в настоящее время проведение некоторых видов государственного надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, является полномочием только федеральных органов исполнительной власти.
Исследуем более тщательно различные административно-правовые аспекты указанной проблемы. Так, в частности, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»[180] предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. Функции по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного надзора в области гражданской обороны возложены на МЧС России (Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года N 868).[181] Права государственных инспекторов при проведении государственного пожарного надзора закрепляются в Приложении к приказу МЧС России от 20 июня 2002 г. N 3023.[182] Государственный пожарный надзор должен осуществляться в соответствии с Положением о государственном пожарном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года N 820.[183]
Однако организаций и деятельность органов пожарного надзора, имеющихся, исходя из приведённого перечня правовых актов, достаточно широкую нормативную базу, в области строительной деятельности встретились с серьёзными препятствиями. Вызваны они в значительной мере существенным ограничением полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора (ГПН) при вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства. В настоящее время на основе вступления в действие Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 206[184] исключается возможность инспекторов пожарного надзора участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок под строительство и комиссий по приёмке построенных или реконструированных объектов, рассматривать и согласовывать градостроительную и проектно-сметную документацию, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение зданий, даже если у инспекторов имеются данные об отступлении от требований пожарной безопасности или отсутствия указанных требований. Кроме того, ГПН лишили права проводить выборочные проверки в организациях, выполняющих проектно-изыскательные работы, а также участвовать в согласовании инвестиционных проектов, разрабатываемых по решению органов государственной власти.
Однако, на наш взгляд, наиболее проблемными в этом случае является внесение изменений в ст. 55 ГрК РФ. Теперь, следуя её нормативному содержанию застройщику для получения разрешения на ввод любого построенного объекта, будь то жилой дом, торговый центр, офисное либо производственное здание не требуется заключения местного ГПН. Отношения между органами власти, уполномоченными выдавать разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и Госпожнадзором будут выстраиваться следующим образом. По запросу соответствующие должностные лица должны в десятидневный срок представить органам ГПН все необходимые сведения об отстроенных объектах. После чего в течение двух месяцев с момента ввода новостройки в эксплуатацию должностные лица территориального органа ГПН обязаны, как говорится в законе, провести «мероприятия по контролю за соблюдением требований безопасности». Как полагают специалисты ГПН, на практике это будет означать, что многократно увеличится вероятность ввода в эксплуатацию зданий с многочисленными нарушениями правил безопасности. Подобные нарушения встречались и раньше, причём в последние годы всё чаще. Примером могут служить объекты торговли в г. Тольятти, которые по мнению специалистов «растут как грибы после дождя».[185] В 2006 году на территории города окончено строительство 12 торгово-развлекательных комплексов и торговых домов, четыре были реконструированы, а также был проведён капитальный ремонт после пожара рынка «Журавль». Из этих объектов после соответствующей приёмки заключения органа ГПН были выданы только лишь ТК «Линкор», ТК «Велит», ТК «О Кей» и ТЦ «Миндаль». По остальным же были выданы особые мнения Госпожнадзора, предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности или возбуждены административные дела по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ с последующим направлением их в суд для вынесения решений о приостановлении деятельности объектов.
Таким образом, у ГПН ранее имелся реальный инструмент правового воздействия на недобросовестных застройщиков. Теперь же им остаётся по нарушениям, выявленным на уже действующем объекте, бесконечно выписывать предписания об устранении недочётов и постановления об оплате штрафа, которые потом месяцами рассматриваются в судах. А то, что подобных нарушений значительное количество, сомневаться не приходится – по данным ГПН г. Тольятти, в 2006 году из почти двухсот построенных зданий ни одно не было принято с первого раза. К примеру, квартиры в жилых домах не оборудовались пожарными кранами, дымовыми извещателями, сигнализацией, в подъездах, стены отделаны горючими материалами и т. д. Все эти нарушения требовали исправления и в большинстве случаев благодаря вмешательству Госпожнадзора были в конечном итоге исправлены.
Внося изменения в ГК РФ законодатели почему-то не придали должного значения тому факту, что нарушения норм безопасности чреваты большими материальными потерями и, зачастую, гибелью людей. При обсуждении изменений больше говорилось о сокращении слишком затянутых сроков сдачи сооружений «под ключ» и упрощения рутинной процедуры при их проектировании, строительстве и приёмке. Однако, когда происходит ЧП, как правило, критике подвергается не реальные виновники случившегося, а работники ГПН. В итоге федеральная власть по сути предоставила карт-бланш застройщикам, которые при отсутствии должного контроля, наверняка будут на всём экономить.[186]
Немаловажную роль в сфере строительства играет государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – это деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Данный вид контрольно-надзорной деятельности представляет собой конкретную разновидность надведомственного контроля.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор имеет ряд особенностей, а именно:
1) согласно п. 1 ст. 51 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. N 52 (в ред. от 31 декабря 2005 г.)[187] данный вид надзора осуществляется во внесудебном порядке. Государственные санитарные врачи и их заместители в соответствии с компетенцией рассматривают материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства;
2) в порядке государственного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера (например: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода в эксплуатацию; эксплуатацию объектов производства, реализацию и применение продукции; использование водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и т. п.). Такая целевая направленность отличает государственный санитарно-эпидемиологический надзор от общего и ведомственного контроля, в задачи которых входит наблюдение за всеми сторонами деятельности подчинённых объектов и проверка исполнения ими общего законодательства;
3) предметом государственного санитарно-эпидемиологического надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов, включающих в себя различные факторы среды обитания человека;
4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор распространяется на всех, кто обязан соблюдать общеобязательные правила, т. е. и на граждан, и на государственные, и на негосударственные организации;
5) субъекты государственного санитарно-эпидемиологического надзора применяют к поднадзорным объектам средства административного принуждения (предупреждение, пресечение, наказание, предусмотренные ст. 50, 51 закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и гл. 6 КоАП РФ);
6) для реализации задач государственного санитарно-эпидемиологического надзора созданы специальные органы – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения и её территориальные органы.
В соответствии с «Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации,[188] утверждённого Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 года.
N 569, основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.
Основные направления деятельности органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора:
1) профилактика заболеваний в соответствии с создавшейся санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения;
2) контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;
3) создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соблюдении санитарного законодательства;
4) государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;
5) сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;
6) спецификация продукции, работ и услуг и лицензирование видов деятельности, представляющих опасность для здоровья человека;
7) государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции;
8) проведение социально-гигиенического мониторинга;
9) информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний;
10) гигиеническое воспитание и обучение населения;
11) привлечение к ответственности за нарушение санитарно-гигиенического законодательства.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно ст. 44 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает в себя:
1) контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
2) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
3) меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;
4) контроль санитарно-эпидемиологической обстановки;
5) проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
6) разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий;
7) статистическое наблюдение в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учёт инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирование информационных ресурсов.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также её территориальные органы, созданные в установленном законодательством РФ порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте.
Законодательной базой деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является санитарное законодательство, которое основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. (в ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 марта 2006 г. N 45-ФЗ),[189] «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2-002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36 – ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ),[190] «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г),[191] а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Органами и учреждениями государственного санитарно-эпидемиологической службы РФ Российской Федерацией в области строительства проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок.[192]
Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности. Уполномоченные на то должностные лица наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать иные процессуальные действия. За совершение санитарных правонарушений должностным лицам и гражданам могут быть назначены административные наказания в виде предупреждения и штрафа.
Главные санитарные врачи также вправе направлять в компетентные органы материалы о санитарных правонарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной и административной ответственности, кроме того, предъявлять требования о возмещении ущерба от вреда, причинённого здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлении людей.[193] В связи с этим считаем необходимым внести дополнение в ГрК РФ по этому вопросу, поскольку в данном Кодексе эта норма отсутствует.
Вопрос о санитарно-эпидемиологическом надзоре включает в себя санитарно-гигиеническое и градостроительное нормирование в сфере охраны окружающей природной среды, которое подразделяется на три группы: санитарно-гигиенические нормативы: предельно-допустимые нормы применения агрохимикатов, нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания; градостроительные нормативы.
Санитарно-гигиенические нормативы основаны на нормативном закреплении показателей состояния здоровья населения в зависимости от качества окружающей среды. Данный критерий этого норматива ориентирован на обеспечение здоровья человека. Порядок разработки и утверждения санитарно-гигиенических нормативов, а также требования, предъявляемые к ним, содержатся в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 37, 38).[194]
Санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в соответствии с положением, утверждённым Правительством РФ от 24 июня 2000 года N 554.[195]
Нормативно-правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), которые устанавливают целый комплекс единых санитарно-эпидемиологических требований, охватывающих планировку и застройку городских и сельских поселений, продукцию производственно-технического назначения и др.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды»[196] предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст. 66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов.
Статьёй 16 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[197] предусматривается проведение федерального надзора в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Порядок осуществления производственного контроля за соблюдением требований установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 (в ред. от 1 февраля 2005 г. N 49).[198]
Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»[199] органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 5.3 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082).
Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору),
Статьёй 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.[200]
Одним из административно-правовых элементов осуществления строительного контроля является институт лицензирования, который представляет собой комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определённой деятельности.
Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтверждёнными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующее разрешение (лицензии) связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.
Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т. е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»[201]), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ГрК рФ).[202]
Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[203] лицензирование в области градостроительства с 1 января 2007 г. подлежит отмене, т. е. контроль должен прекратить своё существование и уступить место обязательному страхованию строительной деятельности. В организационно-правовом аспекте государственное лицензирование предполагалось заменить саморегулированием, когда допуск на строительный рынок будет осуществляться через обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО).
Однако на проблематичность принятия такого решения, его дискуссионность указывает тот факт, что его принятие уже дважды откладывалось и не имеет в настоящее время своей легитимной фиксации.
Между учёными, специалистами-практики обсуждался и обсуждается вопрос о необходимой отмены лицензирования в области строительства, проектирования и подготовки проектной документации. Можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой позиции (А. В. Данилевский, Л. Г. Корчмарь, Н. М. Соницын и др.)[204] институт лицензирования в строительстве следует отменить, поскольку государство обладает иными механизмами обеспечения качественного осуществления строительной деятельности: это экспертиза проектной документации, ответственность за нарушение законодательства при выполнении инженерных изысканий, проектировании и строительстве, другие виды государственного контроля. Один из известных специалистов в области строительного права О. В. Сидоров в данном случае отмечает: «Лицензирование в строительстве себя не оправдало, и „Трансваальпарк” и Басманный рынок, и все обрушившиеся в 2005 и 2006 годах кровли крыш, и погребённые под ними люди – яркое подтверждение».[205]
Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.)[206] выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.
В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95 % респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке.[207]
О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17 и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.
Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.
Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.
Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.
Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.
Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.
По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов.[208]
Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более тщательно.[209] Из этого следует, что прямая зависимость страховых тарифов от качества работы приведёт к тому, что строительным организациям будет выгоднее работать по общепринятым стандартам качества, учитывая, что, заключая договор страхования, страховщики обязаны будут проводить экспертизу строительной организации выезжая на объект, давая рекомендации по предотвращению возможных убытков. Таким образом, отказывая той или иной строительной компании в выдаче страхового полиса, страховщик тем самым оценивает профессиональный уровень этой организации.
Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».