Конспект лекций по курсу «Государственные и муниципальные финансы».

3.3.3. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50 % бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.

Будучи частью бюджетной системы РФ, наиболее приближенной к населению, именно местные бюджеты призваны обеспечивать удовлетворение самых насущных потребностей граждан (табл. 1).

Таблица 1.

Пропорции распределения основных видов расходов между уровнями бюджетной системы ГФ, в %

Вместе с тем современное состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным, что во многом обусловлено неравномерным распределением налогов между уровнями бюджетной системы (табл. 2).

Таблица 2.

Структура распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, в %[8]

Как видно из табл. 1 и 2, за период 1995–2002 гг. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации снизилась с 23 до 18 %. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ возросла с 30 до 32 %.

В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет превышение фактических расходов над доходами, т. е. является дефицитным. Если в начале 90-х гг. показатель «отношение величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета» составлял в среднем 9 %, то к концу 90-х гг. он возрос до 15 %. Во многом такая ситуация объясняется тем, что в течение длительного времени в России не существовало отлаженной системы перераспределения средств между региональными и местными бюджетами.

Как уже отмечалось, начиная с 1991 г. произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов. Был создан ФФПР, средства которого начали распределяться на основе расчета по формуле, начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов. В результате этого несколько стабилизировалось положение региональных финансов. Однако эти изменения не коснулись субрегионального уровня. Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения региональных и местных бюджетов, а система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, посвященными бюджетной системе в целом.

Значительная часть положений этих законов носила декларативный характер и на практике не применялась. Поэтому фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью «на откуп» властям субъектов Федерации и характеризовались:

• установлением дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, которые менялись год от года, а в ряде регионов и в течение одного года. Федеральное законодательство определило перечень местных налогов и никак не регламентировало долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах;

• отсутствием формализованных методик распределения финансовой помощи местным бюджетам.

В итоге не существовало каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов, фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов Федерации, а ущемление прав муниципальных образований стало общераспространенным явлением.

Первое прямое вмешательство федеральных властей в конкретное распределение налогов между региональными и местными бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», который установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Было определено, что минимальные доли местных бюджетов должны составлять: в НДС – 5 %, в акцизах на спирт, водку и ликеро-водочных изделиях – 5, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) – 10, в налоге на прибыль предприятий – по ставке 5, в подоходном налоге с физических лиц – 5, в ресурсных платежах – 5, в экологических налогах – 10, в налоге на землю – 30, в налоге на имущество предприятий и организаций – 40, в транспортном налоге – 40 %.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе должны были закрепляться не менее 50 % подоходного налога с физических лиц, 5 % налога на прибыль организации, 10 % налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5 % акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, 10 % акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).

Указ Президента № 685, так же как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки:

• минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета по-прежнему не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах;

• минимальные ставки были ниже фактического уровня отчислений даже в наиболее «ущемляемых» в этом отношении крупных городах.

Помимо этого в бюджете субъектов Федерации предполагалось создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований, средства которых должны были формироваться путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г. В 1998 г. этот процесс активизировался. Но даже в тех регионах, где фонды финансовой поддержки муниципальных образований существовали, не было выработано четкой схемы распределения их средств.

В июне 2000 г. постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональных бюджетных систем. Однако до сих пор эти отношения полностью не урегулированы.

Этот процесс тормозится целым рядом факторов. Во-первых, отсутствием не менее чем в половине административно-территориальных единиц самостоятельно утверждаемых бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями (недостаточная ответственность перед избирателями, незаинтересованность в повышении эффективности расходов, собираемости доходов и т. п.). Во-вторых, действующая модель межбюджетных отношений не способствует заинтересованности муниципальных образований в расширении собственных источников доходов, что приводит к завышению бюджетных расходов через поддержание громоздкой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предоставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.

На наш взгляд, ключевой задачей по реформированию межбюджетных отношений является приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, усиление самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами.

Для этого необходимо:

1. Четко разграничить расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы.

2. Повысить заинтересованность органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников.

3. Повысить заинтересованность муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

4. Создать эффективный механизм перераспределения доходов между муниципалитетами за счет совершенствования механизма распределения средств региональных фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены меры, направленные на решение большинства из перечисленных проблем.

В соответствии с данными документами, основными инструментами межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты – «отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса РФ (статья 58), единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). Эти нормативы должны быть установлены на длительный срок.

Однако необходимо иметь в виду, что налоговая база по территории отдельных субъектов РФ распределена крайне неравномерно. Поэтому одно лишь определение долгосрочных нормативов отчислений от федеральных или региональных налогов в местные бюджеты не может само по себе решить проблему сбалансированности местных бюджетов. Важную роль должны играть дотации местным бюджетам из фондов финансовой поддержки.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей выравнивания местных бюджетов на региональном уровне могут быть образованы следующие фонды:

1. Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП).

2. Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).

3. Районный фонд финансовой поддержки поселений (районный ФФПП).

Средства этих фондов предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций) местным бюджетам для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы. В первую очередь средства из фондов финансовой поддержки получают муниципалитеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности. Таким образом достигается сокращение отставания уровня их бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

При этом расчет налогового потенциала может производиться как на основе оценки налоговой базы (аналогично ВВП, объему промышленного производства и товарооборота), так и с использованием налоговой базы по видам налогов. Оценка налогового потенциала по видам налогов возможна в том случае, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога – это кадастровая стоимость земли, для подоходного налога – доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес – объем товарооборота. Для отдельных налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезентативную налоговую ставку.

Как уже отмечалось, для целей бюджетного выравнивания используется региональный ФФИИ, который образуется в составе бюджета субъекта РФ и используется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий.

В соответствии с Методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (приказ Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243), для определения объема регионального ФФПП можно использовать следующую формулу:

ФФПП = В х (Р – ПД),

Где В – доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП; Р – суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня; ПД – суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;

Можно использовать и другие способы расчета объема регионального ФФПП:

1. Через закрепленную долю от налоговых (неналоговых, финансовой помощи) доходов бюджета субъекта РФ. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.

2. Через закрепление доли от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.

3. Через закрепление минимального уровня бюджетной обеспеченности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.

4. Путем индексации объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.

Право на получение средств из регионального ФФПП имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта РФ, для которых бюджетная обеспеченность ниже средней. При этом, согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 137) часть дотаций из регионального ФФПП может предоставляться бюджетам поселений путем закрепления за ними дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год. Значение дополнительного норматива рассчитывается как отношение планируемого объема дотации поселению из регионального ФФПП к рассчитанному по единой методике прогнозному объему поступлений от налога на доходы физических лиц в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ по территории соответствующего поселения.

Если полученный дополнительный норматив превышает максимальное значение норматива, который может быть дополнительно закреплен за бюджетом поселения, то следует закрепить максимально возможный норматив, а недостающие средства передать в бюджет поселения в форме дотации.

Расчетное значение дополнительного норматива при этом рассчитывается по следующей формуле:

Л_i = 100% ФП_i / НДФЛ_i

Где Л_i – расчетное значение дополнительного норматива на доходы физических лиц, передаваемого в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования i; ФП_i – планируемый объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i; НДФЛ_i – прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта РФ по муниципальному образованию i.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов может быть использован региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФИГ). Этот фонд также создается в составе бюджета субъекта РФ. Его объем формируется по такой же методике, как и объем регионального ФФПП.

Распределение средств этого фонда осуществляется на основе оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов и городских округов. При этом используются поправочные коэффициенты, отражающие особенности спроса на бюджетные услуги в разных муниципалитетах в зависимости от демографического состава населения, климатических условий и прочих факторов. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) служит численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Поэтому необходимо прежде всего выделить целевую группу потребителей, а затем определить соотношение численности целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах. Это и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах.

Так, если численность детей школьного возраста в одном муниципалитете в 2 раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в 2 раза выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп потребителей каждого вида услуг на объем потребности в предоставлении услуг или их стоимости в расчете на одного жителя могут влиять и другие факторы. Например, при более длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне повышающий коэффициент может быть применен к численности жителей данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг.

В составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений может быть создан районный ФФПП. Порядок образования этих фондов и распределение дотаций районных ФФПП устанавливается законом субъекта РФ. Что касается объема районного ФФПП, то он утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год. Расчет поправочного коэффициента проводится так же, как и для ФФПР.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 142³) в случае, если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение следующих вопросов межмуниципального характера:

• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

• организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

• опека и попечительство;

• организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

• организацию и содержание муниципального архива. Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом или иным правовым актом муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг. В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района в отношении него может быть предусмотрено снижение нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня, обеспечивающего необходимые поступления в бюджет муниципального района.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов), развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета субъекта РФ может быть образован фонд муниципального развития (ФМР) субъекта российской Федерации.

Распределение средств ФМР может осуществляться разными способами. Прежде всего, такое распределение может осуществляться по формуле, общей для всех муниципальных образований, когда учитывается уровень обеспеченности граждан объектами социальной сферы и уровень бюджетной обеспеченности. При этом состав получателей средств ФМР может быть ограничен только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже установленного уровня. В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании используется показатель, характеризующий количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на одного пользователя этими объектами.

В ситуации, когда затруднен выбор критерия выравнивания потребности в инфраструктурных объектах и оценки недостающей потребности в них, распределение средств ФМР может быть осуществлено на основе формализованных процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов (программ) муниципальных образований. В таком случае действует заявительный принцип распределения средств ФМР.

При этом важно установить четкие и подробные критерии, удовлетворение которых должно давать право муниципальному образованию на получение субсидии. Это могут быть требования к видам объектов (например, отказ от софинансирования иных объектов, за исключением школ, больниц, библиотек, дорог муниципального значения) в соответствии с приоритетами социально-экономической политики субъекта РФ, требования к минимальному уровню платежеспособности муниципального образования и другие условия. Осуществляя конкурсный отбор, субъекты РФ тем самым одновременно решают две задачи: страхуют себя от риска невыполнения проекта и стимулируют муниципальные образования к повышению эффективности управления муниципальными финансами.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Основное назначение этого фонда – содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг. Целью фонда является также повышение заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, финансируемых из данного фонда, этот уровень равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению.

При распределении средств ФССР учитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий в целях дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования по соответствующему приоритетному направлению.

В составе бюджета субъекта РФ может быть также образован региональный фонд компенсаций (РФК). Целью этого фонда является финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ.

Поэтому РФК формируется за счет: субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

• собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъекта РФ.

Средства РФК предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Каждый вид субвенций распределяется между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, которая утверждается субъектом РФ. При этом распределение субвенции каждого вида производится пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете объема субвенции могут быть также учтены объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объема выплат.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов дополнительных фондов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки является Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО). Основная задача этого фонда – стимулировать повышение эффективности управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

• совершенствование бюджета и бюджетного процесса;

• развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов;

• совершенствование управления муниципальным долгом;

• повышение качества управления бюджетными расходами;

• повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере;

• повышение качества управления муниципальной собственностью.

Средства данного фонда распределяются среди муниципальных образований на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предоставляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финансового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

В соответствии со ст. 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для целей бюджетного выравнивания муниципальных образований предусмотрен также «отрицательный трансферт»[9]. Предусматривается, что если бюджетная обеспеченность муниципального образования на одного жителя в 2 и более раза превышает среднюю по региону, то в этом случае половина такого превышения должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

В случае, если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции за определенный период времени, установленный законом субъекта РФ, органы власти субъекта РФ вправе уменьшить для данного муниципального образования нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и (или) централизовать часть доходов от местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет данного муниципального образования.