Конспект лекций по курсу «Государственные и муниципальные финансы».

8.4.3. Государственный внешний долг.

В международной практике существуют два принципиально разных определения внешнего долга: либо как совокупный долг нерезидентам, либо как задолженность, выраженная в иностранной валюте. Так, в комментариях к расчетам, осуществляемым МВФ, говорится, что различие между внутренним и внешним долгом основывается, где возможно, на принципе, является ли заемщик резидентом или нет. Однако в иных случаях используется принцип валюты, в которой выражены долговые обязательства.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ внешний государственный долг – это долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Таким образом, в России главным критерием деления долга на внутренний и внешний является валюта, в которой выражены долговые обязательства.

На мировом финансовом рынке государство, прибегая к внешним заимствованиям, выступает в качестве заемщика, а предоставляя кредиты иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, становится кредитором. Внешние займы, так же как и внутренние, предоставляются на условиях срочности, платности и возвратности.

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяются:

• верхний предел государственного внешнего долга РФ;

• верхний предел внешнего долга перед РФ;

• предел предоставления гарантий третьим лицам. Предельный размер государственных внешних заимствований,

Как правило, не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга.

При разработке проекта бюджета на очередной финансовый год в обязательном порядке должна быть разработана и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн дол., на весь срок займа.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу, только в том случае, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации[24] государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

В советское время официальные данные о размерах внешней задолженности страны не публиковались. Однако имелись оценки западных экспертов, в соответствии с которыми внешний долг СССР в 1971 г. оценивался в 1,8 млрд дол. В 1989 г. эта задолженность оценивалась уже в 44,8 млрд дол.[25]

В соответствии с официальными данными, которые были опубликованы в СССР в 1989 г., на начало 1989 г. задолженность составляла 33,6 млрд руб. При пересчете по официальному курсу рубля к доллару задолженность в свободно конвертируемой валюте была эквивалентна приблизительно 47 млрд дол., а общая сумма долга – 56 млрд дол.

В 1991 г. объем внешней задолженности составлял примерно 75–80 млрд дол. В 60 млрд дол. оценивался внешний долг СССР перед странами Запада и 17 млрд дол. составлял долг государствам Восточной Европы и другим странам.

После ликвидации СССР назывались различные цифры внешней задолженности – от 60 млрд до 80 млрд дол. Разнобой в цифрах был вызван различиями в методике подсчета величины долга. Например, применялись различные коэффициенты перевода задолженности в переводных и клиринговых рублях в долларовый эквивалент; в одних случаях оценивался только долг СССР, в других – к нему приплюсовывалась задолженность по кредитам, полученным уже Россией, и т. п.

В целом после 1992 г. союзный долг, который составил основную долю современного российского долга, стали оценивать в 180 млрд дол.[26]

Современный внешний долг России состоит из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.

2. Новый долг России, который формировался в основном после 1992 г.

В свою очередь, долг бывшего СССР в течение длительного времени включал: задолженность Парижскому клубу кредиторов[27]; задолженность Лондонскому клубу кредиторов; три первых выпуска облигаций государственного внутреннего валютного займа (ОВГВЗ), являющиеся переоформленными задолженностями юридическим лицам – владельцам «замороженных» валютных счетов во Внешэкономбанке; задолженность перед бывшими социалистическими странами.

В настоящее время задолженность перед Лондонским клубом кредиторов, переоформленная в результате реструктуризации 2000 г. в суверенные еврооблигации, учитывается в составе нового российского долга. Сама по себе задолженность России перед Лондонским клубов кредиторов[28] представляет долг Внешэкономбанка (межбанковские кредиты, предоставленные ВЭБу в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах). В 1996 г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на следующих условиях: на сумму долгов России было выпущено два новых инструмента: ценные бездокументарные бумаги – Рrinсiраl Lоаn (РRIN), на сумму основного долга; и бумажные процентные облигации – Intеrеst Ассruаl Nоtеs (IАN), на сумму накопленных процентов со сроками погашения в 2020 и 2015 гг. соответственно. Они были объявлены долговыми обязательствами государства и зарегистрированы на Люксембургской бирже. Обращение этих облигаций предусмотрено как в России, так и за ее пределами – в европейской клиринговой системе Еurосlеаr.

На 1 января 2006 г. долг бывшего СССР составил 34,5 млрд дол. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР, представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура внешнего долга, принятого на себя Россией в качестве правопреемницы бывшего СССР (по состоянию на 1 января 2006 г.).

Задолженность Парижскому клубу кредиторов на 1 января 2006 г. составила 22,2 млрд дол. или 64,3 % долга бывшего СССР. За последние годы эта сумма существенно сократилась. Так, если в 2004 г. задолженность перед Парижским клубом кредиторов составляла 46,4 млрд дол., то в 2005 г. – 43,3 млрд дол. Существенное сокращение задолженности Парижскому клубу кредиторов в 2006 г. до 22,2 млрд дол. связано с досрочным погашением долга, которое осуществляла Россия в 2006 г.

Задолженность Парижскому клубу кредиторов – это в основном кредиты, которые были предоставлены России коммерческими банками из 18 западных стран под государственные гарантии или с государственной страховой защитой. Среди кредиторов лидирует Германия. На 1 января 2006 г. Россия была должна Германии 11,7 млрд дол. Далее следуют Италия – 3,1 млрд, Япония – 2,3 млрд, США – 2,1 млрд, Франция – 2,0 млрд, Австрия – 1,6 млрд дол. Всем остальным странам в отдельности (Австралия, Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Канада, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Финляндия, Швейцария и Швеция) Россия должна менее 1 млрд дол.

Задолженность перед бывшими социалистическими странами на 1 января 2006 г. составила 2,2 млрд дол. В основном это неурегулированные обязательства по межправительственным товарным поставкам, возникшим в советское время. За последние годы эта задолженность также существенно сократилась. Если в 2001 г. она составляла 14,1 млрд дол., то в 2004 г. – 4,0 млрд дол., а в 2005 г. – 2,7 млрд дол. На 1 января 2006 г. среди кредиторов России числились: страны бывшей Югославии – 1,2 млрд дол., Чехия – 0,6 млрд дол., Китай – 0,3 млрд дол. и Румыния – 0,2 млрд дол.

Задолженность по ОВГВЗ III, IV и V траншей в составе бывшего долга СССР на 1 января 2006 г. составляла 5,7 % или 2,0 млрд дол.

ОВГВЗ впервые были выпущены 14 мая 1993 г. пятью сериями на общую сумму 7885 млн дол. Выдача ОВГВЗ юридическим лицам производилась с 14 сентября 1993 г. в счет «замороженных» сумм валютных счетов во Внешэкономбанке. В 1996 г. был выпущен еще ряд новых выпусков. Первоначально эти суммы считались внутренним государственным долгом, а в 1999 г. они были отнесены к категории внешних долгов.

Прочая задолженность в структуре бывшего долга СССР составляла на 1 января 2006 г. 23,7 %. В основном это задолженность не членам Парижского клуба, т. е. коммерческим фирмам и банкам, входящим в Токийский клуб (Египет, Кувейт, ОАЭ, Турция, Южная Корея и др.).

Новый российский внешний долг на 1 января 2006 г. составил 35,6 млрд дол.

По формам заимствования новый российский внешний долг можно разделить на:

1) кредиты международных финансовых организаций (кредиты МФО);

2) кредиты иностранных государств;

3) еврооблигации;

4) облигации внутреннего государственного валютного займа ОВГВЗ VI и VIII траншей.

Структура нового российского долга представлена на рис. 3.

Рис. 3. Структура нового федерального государственного долга России (по состоянию на 1 января 2006 г.).

Как видно из рис. 2, наибольшую часть нового российского долга на начало 2006 г. составляли еврооблигации, выпущенные для реструктуризации задолженности перед Лондонским клубом кредиторов – 19,0 млрд дол., или 53,3 %. Еврооблигации, размещенные по открытой подписке, а также еврооблигации, выпущенные при реструктуризации ГКО (после финансового кризиса 1998 г.), составили 4,9 млрд дол., или 13,8 %.

Кредиты иностранных государств на 1 января 2006 г., включая кредиты стран-членов Парижского клуба кредиторов, составили 3,0 млрд дол., или 8,5 %. Существенную долю в составе нового российского внешнего долга составляют кредиты международных финансовых организаций (МВФ, МБРР) – 5,6 млрд дол. или 15,7 %.

В 1992 г. Россия, вместо СССР, присоединилась ко Всемирному банку (МБРР и МФК), МВФ и ЕБРР. Все займы, предоставляемые России Всемирным банком, были предназначены в основном для финансирования конкретных проектов, т. е. являлись связанными. Кредиты МВФ в 90-е гг. были направлены главным образом на решение вопросов дефицита бюджета, ликвидации нетарифных барьеров, для отмены экспортных пошлин на нефть и газ, повышение акцизов и др.

В настоящее время политика РФ в отношении заимствований у международных финансовых организаций существенно изменилась. Так, в соответствии с перспективным финансовым планом РФ на 2006–2008 гг. и основными направлениями долговой политики в отношении международных банков развития (МБР), одобренными Правительством РФ 21 апреля 2005 г. предполагается:

• ограничение новых заимствований у МБР под суверенную гарантию;

• использование ресурсов МБР для реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в соответствии с приоритетными направлениями развития РФ;

• сокращение неэффективно используемых займов;

• расширение практики привлечения средств МБР для финансирования окупаемых коммерческих проектов, осуществляемых с привлечением частных инвестиций без суверенных гарантий. Прочая задолженность, большую часть которых составляют обязательства по клиринговым расчетам, на 1 января 2006 г. достигла 3,2 млрд дол., или 0,9 %.

В целом, структура государственного внешнего долга РФ представлена в табл. 3.

Таблица 3.

Структура государственного внешнего долга РФ в 2004–2007 гг., млрд дол. США.

Следует заметить, что в соответствии с международной методологией, при определении величины внешнего долга отдельного национального государства учитывается не просто суверенный долг (долг федеральных, региональных и местных органов власти), а совокупный долг, который включает также задолженность финансового и нефинансового секторов экономики.

Внешний долг РФ, рассчитанный по международной методологии, представлен в табл. 4.

Таблица 4.

Внешний долг Российской Федерации (перед нерезидентами), млрд дол. США[29]

Если сравнить табл. 3 и 4, то видно, что за последние годы собственно государственный внешний долг РФ неуклонно сокращается. Так, если в 2000 г. внешний долг РФ составлял 155 млрд дол., то в 2004 г. – 119,1 млрд дол., а в 2005 г. – всего 113,7 млрд дол. В 2006 г. объем государственного внешнего долга РФ продолжал снижаться и составил на 1 апреля 2006 г. 75,2 млрд дол.

Однако если государственный внешний долг РФ снижается, то совокупный долг РФ растет, о чем свидетельствуют данные табл. 4. Происходит это, в основном, за счет роста задолженности финансового и нефинансового секторов экономики.

История заимствований российских коммерческих банков на международном рынке капиталов началась с конца 1995 г. До 1995 г. заключались лишь соглашения по финансированию торговли. 90 % всех средств было привлечено в 1997–1998 гг. Использовались лишь две формы заимствования: синдицированные кредиты[30] и еврооблигационные займы.

Кроме банков, заемщиками выступают и крупные промышленные компании. В 1997 г. «Татнефть» привлекла два необеспеченных синдицированных кредита на общую сумму 190 млн дол. на пополнение оборотных средств, «Ростелеком» привлек 100 млн дол. В 1998 г. «ЛУКойл» получил 8-летний заем (первые два года льготные) со стороны АВN АМRО, Сitibаnк, СS Fist Воstоn, Dеutsсhе Ваnк и Sосiеtе Gеnеrаl на сумму 1,5 млрд дол. Ранее подобные кредиты получали также «Газпром». Сегодня данные тенденции продолжаются.

Для измерения государственного долга и международного сравнения долговой зависимости отдельных стран в мировой практике применяется ряд показателей и индикаторов государственного долга.

К их числу относятся следующие[31]:

Наиболее употребляемыми из приведенных индексов являются первые три. Они показывают, как соотносится общая сумма внешнего долга с годовым объемом ВВП, годовой экспортной выручкой, а также то, какая часть экспортной выручки страны уходит в порядке обслуживания внешнего долга. Остальные показатели по разным причинам, в частности вследствие отсутствия соответствующих статистических данных, применяются реже.

В некоторых странах используются дополнительные индексы, увязывающие внешний долг с динамикой внутренних инвестиций, а также с государственным бюджетом (бюджетным дефицитом).

Наиболее распространенным является «показатель отношения внешнего долга к ВВП». Он определяет возможность обслуживания внешнего долга, погашения платежей за счет произведенного продукта данного года. Если наблюдается рост ВВП, то не страшен и рост внешнего долга. Главное, чтобы темпы роста ВВП не отставали от темпов роста внешнего долга.

Если наблюдаются отрицательные или даже нулевые темпы прироста ВВП, как это имело место в России в последние годы, государство вынуждено перераспределять денежные ресурсы в пользу государственного бюджета посредством государственных займов. При этом, если увеличение госдолга систематически превосходит темпы роста ВВП, происходит изменение структуры портфеля частных инвесторов в пользу государственных долговых обязательств, что неизбежно оборачивается снижением относительных объемов производственного капитала в экономике в целом.

Предельное значение показателя «отношение внешнего долга к ВВП» – не выше 80 %. Хотя некоторые считают критической отметкой 50 %. Превышение страной этой величины – показатель ее сомнительной платежеспособности, свидетельствующей о непосильной долговой нагрузке.

К середине 1996 г. Россия имела четырехкратный запас до порогового значения по данному коэффициенту. После августа 1998 г. ВВП России в долларовом исчислении составил около 200 млрд дол., и, следовательно, данный показатель приблизился к 70 %. В настоящее время этот показатель существенно снизился и составляет 30,1 %.

Для оценки долговой нагрузки важным является также показатель «отношение внешнего долга к экспорту». Этот показатель характеризует, насколько объем экспорта сопоставим с объемом государственного внешнего долга. Он позволяет судить, насколько страна в состоянии покрывать валютными доходами от национального экспорта свою внешнюю задолженность. Очевидно, что чем ниже этот показатель в пределах 100 %-й экспортной выручки, тем благополучнее страна как мировой дебитор. Считается, что те страны, у которых отношение внешнего долга к экспорту ниже 10–20 %, не имеют трудностей с погашением внешней задолженности. У традиционно проблемных должников он может превышать 500 %.

Считается нормальным превышение суммой долга размеров экспорта, но не более чем в 2 раза. При таком или ниже значении этого показателя выручки от экспорта будет достаточно для покрытия внешних заимствований, а рост долговой зависимости не будет представлять серьезную угрозу для национальной экономики.

По этому показателю Россия находится практически на уровне США (150–200 %). Исходя из предоставленной отсрочки ежегодные отчисления России на обслуживание внешнего долга в ближайшее время не превысят 8–9 % суммы экспорта. Это во много раз меньше, чем платежи, осуществляемые другими заемщиками.

Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель расходов на обслуживание внешнего долга, в который включают: основной долг, проценты и комиссии. В настоящее время самые высокие показатели по обслуживанию внешнего долга у Мексики – 21 млрд дол. в год. Второе место занимает Бразилия – 20 млрд дол. Россия находится на восьмом месте. В 2005 г. расходы на обслуживание внешнего долга составляли в России 6,2 млрд дол.

Для оценки долговой зависимости важное значение имеет также показатель «отношение расходов по обслуживанию внешнего долга к экспорту». Расходы на обслуживание внешнего долга включают основной долг, проценты и комиссии. В процентном отношении этот показатель не должен превышать 15–20 %. Наихудшее положение по данному показателю у таких стран, как Венгрия (55 %), Алжир (50 %), Мексика (45 %) и Бразилия (40 %).

Россия до недавнего времени имела относительно небольшой показатель, близкий к пороговому. В 1995 г. этот показатель составлял всего 6,5 %, что во многом было обусловлено достигнутыми договоренностями России с Парижским и Лондонским клубами кредиторов о реструктуризации российских долгов. Однако к 2000 г. этот показатель существенно вырос и составил 27 %.

Важное значение имеет также показатель «величина внешнего долга на душу населения». Данный показатель более точно отражает степень внешнеэкономической зависимости страны, чем абсолютное значение внешней задолженности. Этот показатель в России почти в 12 раз ниже соответствующего показателя Швеции, почти в 6 раз – Германии и более чем в 4 раза – США. Среди стран с переходной экономикой Россия по этому показателю занимает восьмое место.

Все приведенные выше показатели долговой зависимости имеют очень большое значение для анализа ситуации, складывающейся в той или иной стране. Непомерно высокие расходы бюджета, связанные с выплатой процентных ставок и погашением займов, ограничивают возможности проведения государством активной экономической политики. Это может даже привести к тому, что государство из-за необходимости финансировать обслуживание государственного долга будет не в состоянии выполнять возложенные на него функции по обороне страны, проведению социальной политики, регулированию экономических отношений и т. п. Как крайний случай – оно может объявить себя банкротом, приостановив погашение займов и выплату процентов по ним.

Отказ государства от исполнения своих обязательств называется дефолтом. Чаще всего дефолт объявляет сам заемщик. Однако дефолт может объявить и кредитор в том случае, если заемщик допустил неисполнение своих обязательств в установленные сроки, либо предложил иные, невыгодные для кредитора, условия урегулирования долга.

Дефолт отрицательно сказывается на положении страны-должника. В том случае, если страна в одностороннем порядке отказывается от исполнения своих обязательств, это оборачивается ее полной изоляцией. В свою очередь, изоляция осложняет выход из кризиса, поскольку закрывает доступ страны к мировому финансовому рынку.

Частичное неисполнение обязательств является менее жестким, однако в современных условиях и такая ситуация чревата негативными последствиями для стран-должников, как это было в Аргентине в 1984 г. или Перу в 1985 г. Поэтому при возникновении трудностей с обслуживанием долга государственный заемщик имеет лишь один путь – урегулировать долг совместно с кредиторами.