Конспект лекций по курсу «Государственные и муниципальные финансы».

9.2. Государственные социальные внебюджетные фонды.

Существование государственного социального страхования – это объективная необходимость и условие нормального, устойчивого развития современного общества. Поэтому в большинстве стран государство создает специальные фонды, посредством которых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.

Государственное обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, осуществляемой в форме страхования работающих граждан от возможного изменения материального и социального положения, в том числе и по не зависящим от них обстоятельствам. Поэтому создание государственных социальных внебюджетных фондов обусловлено прежде всего необходимостью страхования социальных рисков, которые неизбежны в условиях рыночной экономики. К числу основных социальных рисков относятся:

• риски утраты трудоспособности с возрастом;

• риски утраты трудоспособности по инвалидности;

• риски временной нетрудоспособности в связи с болезнью или по другим причинам (беременность, роды, болезнь детей и т. п.);

• риски потери работы в связи с закрытием, реконструкцией предприятий, изменением структуры производства и т. п.;

• риски заболеваний и ухудшения здоровья.

Все эти риски могут возникнуть независимо от желания работника. По большому счету они обусловлены рыночной системой хозяйствования, при которой основным источником средств существования большинства работников является продажа своего труда. И если по какой-либо причине работник не в состоянии продавать свой труд, он обречен на вымирание. Поэтому государство обязано не допустить этого крайнего случая и предусмотреть финансовые ресурсы для компенсации работнику при наступлении страхового случая.

В большинстве развитых стран к числу социальных внебюджетных фондов относятся пенсионные фонды, фонды социального страхования, фонды медицинского страхования и др. Создавая эти фонды, государство тем самым выстраивает целую систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального или социального положения работника вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности, родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и т. п.

В нашей стране впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов – Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного. В настоящее время ставится задача объединения ряда социальных фондов и дальнейшая их консолидация с бюджетом.

Каждый из социальных внебюджетных фондов имеет свои особенности как при формировании, так и при использовании средств, сосредоточенных в них. Однако всем этим фондам присущи следующие общие черты:

1) государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

2) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

3) государственные социальные внебюджетные фонды являются общедоступными и охватывают всех граждан, независимо от пола, национальности, вероисповедания, места проживания;

4) для всех фондов характерен единый механизм их формирования, который предусматривает получение доходов от относительно надежной облагаемой базы – фонда оплаты труда. Это не только обеспечивает привлечение необходимых финансовых ресурсов, но и создает надежный механизм самоиндексации доходов фондов. Такой механизм особенно эффективен в условиях нестабильной экономики и высокой инфляции;

5) отчисления осуществляют работодатели от всех сумм оплаты труда, выплаченной работникам. Работодатели, начисляя за своих работников страховые взносы, тем самым страхуют их;

6) все эти фонды по своей экономической природе являются страховыми, т. е. внесенные суммы страховых взносов являются возратными. Правда, при ненаступлении страхового случая для конкретного гражданина начисленные суммы организации не возращаются (как это бывает часто при добровольном страховании), а перераспределяются государством в пользу нуждающихся в конкретной социальной помощи.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались главным образом за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Взносы носили налоговый характер, а их взиманием занимался каждый отдельный фонд. Считалось, что такая система имеет свои недостатки.

Прежде всего полагали, что наличие большого количества фондов создает неудобства для плательщиков взносов. С точки зрения интересов плательщиков, было бы целесообразно зачислять средства на единый счет, с которого потом осуществлялись бы расчеты с фондами по установленным для них нормативам.

Для прежней системы государственных социальных фондов характерна была также распыленность контроля за правильностью расчетов по платежам. В связи с этим было высказано предложение о сосредоточении функций по сбору и контролю платежей в системе налоговых органов.

Учитывая приведенные аргументы, начиная с 1 января 2001 г. был введен единый социальный налог (взнос). Идея единого социального налога возникла еще в 1998 г., когда МНС России предложило ввести для фондов единую налогооблагаемую базу и передать функции учета и контроля одному ведомству, сохраняя существующий механизм сбора страховых взносов. Однако эти предложения в то время остались невостребованными и были реализованы только в 2001 г.

С введением единого социального налога государственные внебюджетные фонды сохранились. Сегодня этот налог отчисляется в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования. Был ликвидирован лишь Фонд занятости (средства в этот фонд поступают за счет отчислений от налога на доходы физических лиц). Для всех фондов была установлена единая налогооблагаемая база. Тариф страховых взносов уменьшился с 38,5 до 35,6 %, сократилась отчетность, был введен единый порядок применения финансовых санкций.

С 1 января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой, своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога, осуществляется налоговыми органами РФ. Налоговые органы:

• проводят все предусмотренные НК РФ мероприятия налогового контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды;

• осуществляют зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога;

• взыскивают суммы недоимки, пеней, штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, образовавшиеся на 1 января 2001 г. С 1 января 2005 г. ставка единого социального (ЕСН) была сокращена с 35,6 % до 26 %. Плательщиками налога признаются:

1) работодатели, производящие выплаты наемным работникам;

2) индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства, адвокаты.

Не являются налогоплательщиками организации и индивидуальные предприниматели, переведенные на уплату налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, в части доходов, получаемых от осуществления этих видов деятельности.

Объект налога, а также налогооблагаемая база определяются по-разному, в зависимости от вида плательщика. Однако в целом объектом налогообложения выступают все выплаты, начисляемые работодателем в пользу работника, включая выплаты в натуральной форме, в виде материальной помощи, материальной выгоды и т. п.

Не включаются в состав доходов, подлежащих налогообложению:

1) государственные пособия, выплачиваемые по временной нетрудоспособности и уходу за больным ребенком, по безработице, беременности и родам;

2) все виды компенсационных выплат, предусмотренных законодательством РФ, субъектов РФ, решениями местных органов власти (возмещение вреда, причиненного повреждением здоровья; бесплатное предоставление жилых помещений и коммунальных услуг; оплата стоимости питания, спортивного снаряжения, оборудования и т. п.; компенсации за неиспользованный отпуск; расходы по повышению профессионального уровня работника; трудоустройство работника в связи реорганизацией или ликвидацией организации и др.);

3) суммы единовременной материальной помощи, оказываемой работодателем работникам в связи со стихийными бедствиями, пострадавшим от террористических актов; членам семьи умершего работника;

4) суммы оплаты труда в иностранной валюте, выплачиваемые работникам, направленным на работу за границу;

5) доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от производства и реализации сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации – в течение пяти лет, начиная с года регистрации хозяйства;

6) суммы страховых платежей, выплачиваемых организацией по договорам добровольного страхования своих работников (пенсионное, социальное, медицинское и т. п.) за счет средств, оставшихся в ее распоряжении после уплаты налога на доходы организации;

7) суммы, выплачиваемые физическим лицам избирательными комиссиями;

8) стоимость форменной одежды и обмундирования, выдаваемых работникам бесплатно или с частичной оплатой и остающихся в личном постоянном пользовании;

9) суммы, выплачиваемые за счет членских взносов садоводческих, садово-огородных, гаражно-строительных и жилищно-строительных кооперативов лицам, выполняющим работы для указанных организаций;

10) стоимость проезда работников и членов их семей к месту проведения отпуска и обратно, оплачиваемая работодателем лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям;

11) стоимость льгот по проезду, предоставляемых отдельным категориям работников, обучающихся, воспитанников;

12) доходы, не превышающие 3000 руб., направляемые на выплату работникам материальной помощи, уволившимся в связи с выходом на пенсию, или оплату медикаментов и др.

В ст. 239 части второй Налогового кодекса РФ определен также круг организаций, которые освобождаются от уплаты единого социального налога. В основном это организации инвалидов.

Ставка единого социального налога является регрессивной, т. е. она уменьшается по мере того, как возрастает налогооблагаемая база. До 1 января 2005 г. выделяли четыре налоговых базы – до 100 000 руб. на каждого работника нарастающим итогом с начала года; от 100 001 руб. до 300 000 руб.; от 300 001 руб. до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. С 1 января 2005 г. изменилась база для регрессии. Были введены следующие налоговые базы – до 280 000 руб. на каждого работника; от 280 001 до 600 000 руб.; свыше 600 000 руб. Для каждого из социальных внебюджетных фондов определялись своя ставка и своя степень регрессии. Ставки единого социального налога зависят также от вида плательщика – работодатели; крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства малочисленных народов Севера; индивидуальные предприниматели, адвокаты.

В целом создание самостоятельных социальных внебюджетных фондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, поскольку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Был фактически сведен к минимуму остаточный принцип финансирования социальной сферы. Однако выделение средств в самостоятельные внебюджетные фонды не решило всех проблем. Сегодня средств для социальных программ все также не хватает.

В связи с этим выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе. По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят прежде всего из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств, ценных бумаг. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования.