Конспект лекций по курсу «Государственные и муниципальные финансы».

9.2.1. Пенсионный фонд РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это постановление было принято после принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» 20 ноября 1990 г. Реально фонд начал функционировать лишь с 1 января 1992 г.

Закон «О государственных пенсиях в РСФСР» заложил основы страховой системы пенсионного обеспечения.

При этом решались две принципиальные задачи:

1. Средства пенсионной системы выводились из государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса, а ПФ приобретал статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда.

2. Основным источником финансирования пенсионных выплат становились страховые взносы и платежи, которые уплачивались за застрахованных работодателями. В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами становился не государственный бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФ сохраняли статус федеральных средств, в то же время, по своей природе, они являлись средствами обязательного пенсионного страхования.

Новая пенсионная система основывалась на следующих принципах:

1) каждый гражданин, работающий по найму, подлежал обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от его воли и воли работодателя;

2) все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определялись законом и не могли меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решениями Правительства РФ;

3) реальный уровень пенсий находился в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачиваются страховые взносы;

4) средства обязательного пенсионного страхования были неприкосновенны, не могли изыматься даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных их семей.

Для реализации этих идей и был создан ПФ. Его главная цель – аккумуляция средств, предназначенных на выплату трудовых пенсий и управление финансами пенсионного обеспечения.

ПФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетным Правительству РФ и осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Основным документом, регламентирующим его деятельность, является Положение о Пенсионном фонде России, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.).

В основные задачи ПФ входят:

1) целевой сбор и аккумуляция страховых взносов от плательщиков в соответствии со страховыми тарифами, принятыми в законодательном порядке;

2) финансирование выплаты пенсии, а также других расходов в соответствии с назначением ПФ;

3) контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФ страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

4) капитализация средств ПФ, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

Будучи элементом системы управления финансами пенсионного обеспечения ПФ РФ осуществляет следующие функции:

• участвует в определении размера взносов на государственное страхование, обосновании их дифференциации по предприятиям и организациям;

• участвует в подготовке предложений по совершенствованию пенсионного обеспечения и разработке социальных программ;

• осуществляет международное сотрудничество по вопросам, относящимся к компетенции фонда.

ПФ является самым крупным из социальных внебюджетных фондов. На его долю приходится 75 % средств внебюджетных социальных фондов. Общий бюджет ПФ составляет примерно ¹/₃ федерального бюджета РФ.

В 2006 г. объем получаемых ПФ доходов и выполняемых им пенсионных платежей составил 1,609 трлн руб. За счет средств Фонда получают пенсии 38,2 млн российских пенсионеров. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством, ПФ России осуществляет пенсионное обеспечение более чем 90 тыс. граждан, проживающих в 75 государствах, в том числе 20 тыс. граждан пенсии переводятся по месту их постоянного проживания в 63 государствах.

В настоящее время в системе индивидуального (персонифицированного) учета ПФР зарегистрировано более 62 млн застрахованных работников и свыше 38 млн пенсионеров. С Фондом сотрудничает 4,3 млн работодателей-страхователей.

Средства ПФ формируются за счет следующих источников:

1) страховых взносов работодателей, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров, адвокатов (85–90 % всех доходов ПФ);

2) ассигнований из бюджета на выплату пенсий военнослужащим, социальных пенсий, пособий и компенсаций (5–6 %);

3) добровольных взносов физических и юридических лиц (1– 2%);

4) доходов от капитализации средств ПФ и других поступлений (2–3 %);

5) средств, возмещаемых ПФ Государственным фондом занятости населения Российской Федерации в связи с назначением досрочных пенсий безработным (1 %);

6) пеней, штрафов, финансовых санкций, а также банковских начислений по остаткам средств на счетах региональных ПФ (1 %).

Бюджет ПФ формируется в основном за счет страховых взносов субъектов пенсионного страхования, к которым относятся:

• работодатели – предприятия, учреждения, организации;

• крестьянские хозяйства;

• родовые семейные общины малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

• индивидуальные предприниматели;

• нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, частные детективы.

До 2001 г. тарифы страховых взносов в ПФ составляли:

• для работодателей-организаций – 28,0 %;

• для работодателей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, – 20,6 %;

• для индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения – 20,6 % доходов, определяемых исходя из стоимости патента.

• для работников – 1 %.

С введением единого социального налога с 1 января 2001 г. размер страховых взносов изменился. Перестали платить страховые взносы работники. Для работодателей размер страхового взноса составил 28 %; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, – 20,6 %; для индивидуальных предпринимателей – 9,6 %, для адвокатов – 7,0 %. Причем существовала регрессивная шкала налогообложения. Указанные ставки действовали в отношении налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года в размере до 100 000 руб. При возрастании налогооблагаемой базы размер отчислений снижался. Так, при налоговой базе свыше 600 000 руб. работодатели платили всего 83 300 руб. + 2,0 % с суммы, превышающей 600 000 руб.

С 1 января 2005 г. отчисления в ПФ для работодателей составили 20 %; для фермерских хозяйств и организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования – 15,8 %; для индивидуальных предпринимателей – 7,3 %, для адвокатов – 5,3 %.

Уплата начисленных взносов производится путем безналичных расчетов со своих расчетных или текущих счетов на счет ПФ РФ по месту регистрации в качестве плательщиков взносов.

За счет средств ПФ осуществляются:

1) выплата трудовых пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы России;

2) выплата социальных пенсий и пособий (1,5 % расходов ПФ). Социальные пенсии – это пенсии людям, не имеющим заработка (например, инвалиды с детства), трудовой книжки; пенсии при потере кормильца. Пособия на детей военнослужащих срочной службы; пособия на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; пособия на детей одиноким матерям; пособия на детей, инфицированных ВИЧ; а также компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим на Чернобыльской АЭС, и др.;

3) выплата пенсий военнослужащим и других государственных пенсий (МВД, ФСБ), которые финансируются из госбюджета (5 % расходов ПФ);

4) содержание аппарата ПФ (0,7 %);

5) расходы по доставке пенсий (3,6 %);

6) выплата пособий на погребение (0,5 %).

ПФ финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров и детей.

Руководство ПФ РФ осуществляет Правление, и его постоянно действующий орган – Исполнительная дирекция. Правление осуществляет оперативно-методическое руководство деятельностью фонда, представляет его во взаимоотношениях с государственными, общественными и международными организациями. Отделения ПФ есть во всех регионах и крупных городах.

Пенсионный фонд России включает: 7 управлений ПФ по федеральным округам Российской Федерации, 86 Отделений ПФ, в том числе ОПФР по г. Байконур. Общее количество территориальных органов ПФР – 2192. Они доходят до уровня районов во всех субъектах Российской Федерации, сохраняя отношения субординации. Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России.

Бюджет ПФ и смета расходов, а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. В Законе о бюджете ПФ РФ утверждается общая сумма доходов, в том числе по источникам, общая сумма расходов – по направлениям.

В настоящее время пенсионная система нуждается в реформировании, что обусловлено целым рядом факторов. Прежде всего наблюдается финансовая несбалансированность пенсионной системы, вследствие чего объем средств, необходимых для выплаты пенсий, не обеспечивается поступлением страховых платежей. Средний размер пенсии близок к прожиточному минимуму пенсионера, а минимальный составляет четверть минимума. Одним из самых негативных социальных явлений стали задержки с выплатой пенсий. Кроме того, несовершенным является сложившийся механизм взаимоотношений федерального бюджета и ПФ по возмещению расходов на пенсии, подлежащие финансированию из федерального бюджета (социальные пенсии, пенсии военнослужащим и т. п.). Несовершенной является и сам механизм пенсионной системы.

Пенсионная система России построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. При этом на выплаты пенсий пожилым людям используются поступления в фонды пенсионного страхования от работающего населения. Лица, платившие страховые взносы, получают при достижении пенсионного возраста право на пенсию, которая финансируется, в свою очередь, следующими поколениями плательщиков страховых взносов. В данном случае говорят о так называемом договоре между поколениями.

На такого рода принципах солидарности и текущего финансирования в 60—70-х гг. ХХ столетия были построены системы пенсионного обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной рыночной экономикой. Преимущества распределительных пенсионных систем состояли в следующем:

• возможность начать выплату пенсий незамедлительно, поскольку не требуется времени для накопления;

• размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов;

• финансируемые таким образом пенсии обеспечивают более надежную защиту и более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой заработной платой.

Однако в распределительной системе величина пенсионных фондов непосредственно зависит от демографических факторов и состояния рынка труда.

При такой системе размер пенсий находится в тесной связи с размером заработной платы. И если заработная плата снижается по каким-либо причинам, то снижаются и возможности по выплате пенсий. При такой системе неизбежны также сокрытия заработной платы от уплаты страховых взносов. Ярким примером тому является ситуация в России, где за последние годы не только существенно сократилась доля заработной платы в ВВП (на 45 %), но и широкое распространение получили разные способы сокрытия заработной платы. Так, предприятия часто используют специальные ссудные счета, натуральные формы оплаты. Возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов.

При распределительной системе учитываются только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливает тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшается и размер пенсий. Поэтому возможности такой системы весьма ограничены, если учитывать существующую демографическую ситуацию.

Распределительная система бескризисно существует при соотношении 10–11 работающих на одного неработающего. При более низких соотношениях она начинает давать сбои. Сегодня в России на одного работающего приходится 1,7 неработающих и, судя по прогнозам, численность экономически активного населения будет снижаться, а численность пенсионеров расти. Происходит общее постарение населения страны: при общем его росте за последние 10 лет на 7,7 % численность лиц пенсионного возраста увеличилась на 33,4 %, а их доля в составе населения поднялась с 16,3 до 20,2 %.

В условиях, когда снижается доля всех занятых и занятых по найму в общей численности трудоспособного населения, возникает объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым трудовым вкладом.

Этим требованиям в большей степени отвечает накопительная пенсионная система. При накопительной системе поступающие страховые взносы не сразу расходуются на выплату пенсий, а накапливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвестирования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что накопительная пенсионная система обладает следующими преимуществами. Она:

1) не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста;

2) обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости от того, каковы накопления человека и насколько эффективно они были инвестированы;

3) позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику;

4) сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов, что облегчает внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Вместе с тем высказываются и аргументы за более осторожный подход к накопительной системе. Прежде всего это касается сохранности накопленных средств по мере их накопления. Если обратиться к истории развития системы пенсионного страхования, то можно вспомнить такой пример. В Германии, в первые 20 лет своего существования (т. е. к началу Первой мировой войны) система социального страхования накопила огромный капитал. В 1923 г. объем его был достаточен для выплаты пенсий в последующие 13 лет. Однако во время Первой мировой войны государство воспользовалось этими денежными средствами для финансирования военных расходов. В результате значительную часть накопленного в системе пенсионного страхования капитала пришлось вложить в акции государственного займа, которые обесценились, поскольку война была проиграна. К тому же сильнейшая инфляция, разразившаяся в стране, превратила оставшиеся в фонде средства в пустые бумажки. От чистого капитала, с которым система пенсионного страхования работала до Первой мировой войны, к 1924 г. осталось приблизительно 15 %.

Накопительная пенсионная система предусматривает безопасное, без риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты пенсий. Однако в условиях быстрых изменений и роста экономики достичь этого практически невозможно.

Если при распределительной системе выплату пенсий можно начинать с того месяца, за который собраны страховые взносы, то при накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются с начала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно начать выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т. е. станет следующим поколением пенсионеров.

Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы.

Сегодня в одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других – накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать потери поступлений в распределительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств. Именно по этому пути и осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в РФ.

7 августа 1995 г. называют началом реформы пенсионного обеспечения в России. В этот день вышло Постановление Правительства РФ № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». В соответствии с «Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения» в РФ пенсия должна складываться их трех составляющих, а именно базовой, трудовой (страховой) и негосударственной.

Базовые пенсии, назначаемые всем гражданам России, должны обеспечивать материальные условия жизни независимо от наличия трудового стажа и назначаться в твердых размерах с учетом прожиточного минимума пенсионера и степени трудоспособности. Трудовая (страховая) пенсия должна соответствовать объему участия в социальном страховании, зависящему только от продолжительности страхования и величины уплаченных взносов. Наконец, негосударственная пенсия – необязательная составляющая, выплачиваемая через негосударственные пенсионные фонды. По мнению разработчиков концепции, негосударственная пенсия должна была заменить профессиональные пенсии, пенсии, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также служить прибавкой для лиц, желающих получать повышенный доход при выходе на пенсию.

Хотя в этот период трехуровневая система пенсий так и не была создана, часть намеченных в Концепции мероприятий была реализована. В частности, с 1 апреля 1996 г. была введена система индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования. В июне 1997 г. при Пенсионном фонде был создан Информационный центр персонифицированного учета.

8 мае 1998 г. была принята «Программа пенсионной реформы РФ», предусматривающая переход от распределительной к смешанной пенсионной системе. В этой системе три уровня пенсионной системы сохранились, но были модифицированы и конкретизированы.

Социальная пенсия должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования. Обязательная накопительная пенсия выплачивается всем работающим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и за счет инвестиционного дохода. Размер этой пенсии ставится в зависимость от величины индивидуальных накоплений и инвестиционного дохода, полученного на протяжении трудовой жизни. Дополнительные пенсионные системы включают обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников, позволяющие достичь более высоких стандартов пенсионного обеспечения.

Однако эта реформа также не была проведена по причине августовского кризиса 1998 г.

С 1 января 2002 г. начался третий этап пенсионной реформы. Основу новой пенсионной системы составили три федеральных закона, принятых в конце 2001 г., – «О государственном пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ». 24 июня 2002 г. был принят еще один Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

В соответствии с этими законами трудовая пенсия делится на три части: базовую, страховую и накопительную часть. Базовая часть одинакова для большинства пенсионеров и не зависит от заработка, который получал пенсионер в прошлом. Она индексируется с учетом инфляции. Страховая часть привязана к сумме полученных за данного гражданина пенсионных взносов, учтенных на так называемом «условно-накопительном счете». Она также подлежит индексации с учетом инфляции, зарплаты и «индекса роста доходов Пенсионного фонда в расчете на одного пенсионера». Как базовая, так и страховая части являются элементами распределительной системы. Они не предполагают инвестирования собранных пенсионных взносов, а финансируются за счет распределения текущих поступлений.

Третья часть трудовой пенсии – накопительная. Она представляет собой определенный процент пенсионных взносов, различающийся в зависимости от возраста работника и его заработка. Эта часть накапливается в Пенсионном фонде и учитывается в так называемой «специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица». Накопительная часть формирует будущую пенсию. При этом аккумулированные средства инвестируются либо государственной управляющей компанией (Внешэкономбанк), либо частными структурами – уполномоченной управляющей компанией или негосударственным пенсионным фондом.

В 2003 г. предполагалось, что ставка взноса по накопительной системе (на именные накопительные счета) должна составить 3 % общего объема средств, направляемых в ПФ. В 2006 г. она должна составить уже 5 %, в 2009 г. – 7, а в 2010 г. – 8 %.

Для лиц, выходящих на пенсию по старости до 2005 г., доля тарифа для зачисления на именной накопительный счет (даже если они будут продолжать трудиться) станет направляться исключительно в ПФ, поскольку их пенсии будут финансироваться целиком за счет текущих поступлений в этот фонд без использования именных накопительных счетов.